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| 中國碳排放權交易市場建設要素與展望 |
| （時間:2020-2-20 11:11:40） |
一、背景
IPCC 第五次評估報告指出，人為溫室氣體排放已經成為全球氣溫上升的主要原因。2015 年12 月12 日，在巴黎召開的聯合國第23屆氣候變化大會近200 個締約方一致通過《巴黎協定》，該協定指出各方應加強對氣候變化的全球應對，把全球平均氣溫較工業化前水平控制在2℃以內，并努力實現氣溫控制在1.5℃，爭取21世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放，同時各方應以“國家自主貢獻”的方式參與到全球應對氣候變化行動中。2015年6月，中國向聯合國氣候變化公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件，確定了中國到2030年的自主行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并盡早達峰、單位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。
中國高度重視應對氣候變化問題，通過印發《中國應對氣候變化國家方案》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國家適應氣候變化戰略》《國家應對氣候變化規劃(2014—2020年)》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等一系列政策文件，加快推進中國產業結構和能源結構調整，開展節能減排和生態文明建設，積極應對氣候變化。
中國以往的節能減排工作中過于依賴行政手段，雖然取得階段性良好減排效果，但政府監管成本和社會減排成本過高，造成了一定的社會經濟損失并產生較大的負面影響。近些年來，歐盟碳市場和中國碳排放權交易試點通過實踐證明：市場手段是減少溫室氣體排放的有效政策工具，能夠有效降低全社會的減排成本，并充分調動企業減排的積極性。
二、中國碳排放權交易市場建設
碳排放權交易體系是指以控制溫室氣體排放為目的，以溫室氣體排放配額或溫室氣體減排信用為標的物所進行的市場交易。與傳統的實物商品市場不同，碳交易看不見摸不著，是通過法律界定人為建立起來的政策性市場，其設計的初衷是為了在特定范圍內合理分配減排資源，降低溫室氣體減排的成本，因此堅實的法律基礎和有效的約束機制必不可少。
（一）整體建設思路
目前中國碳市場建設主要以“自下而上”和“自上而下”兩種方式穩步推進。2011年10月，中國國家發展和改革委員會印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權交易試點工作，經過近6年的試點運行，7個碳交易試點基本建設成權責明晰、運行順暢、交易活躍、履約積極的區域碳市場。“自下而上”指的是通過碳排放權交易試點建設運行的經驗和教訓，為中國碳交易市場建設提供參考。通過試點示范培養一批參與機構和企業，下階段發揮其在全國范圍內的示范引領作用；“自上而下”指中國碳排放權交易市場規則制定必須在國家層面統一，比如法律法規、技術標準、基礎數據收集、注冊登記系統等，而具體工作的實施是通過“自上而下”，即由國家統一領導，但在執行過程中對各級政府授權，由各級政府推動具體工作開展。
（二）工作部署與安排
2017年12月18日，中國國家發改委（原氣候變化主管部門）印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，標志著中國碳排放交易體系完成了總體設計并正式啟動，文件要求將發電行業作為首納入行業，率先啟動碳排放交易，根據方案，目前中國全國碳市場建設包括三個階段：2018年為基礎建設期：完成中國全國統一的數據報送系統、注冊登記系統和交易系統建設；深入開展能力建設，提升各類主體參與能力和管理水平；開展碳市場管理制度建設。
2019年為模擬運行期：開展發電行業配額模擬交易，全面檢驗市場各要素環節的有效性和可靠性，強化市場風險預警與防控機制，完善碳市場管理制度和支撐體系。2019年之后為深化完善期：發展逐步成熟階段（10年左右時間），發電行業交易主體間開展配額現貨交易、逐步擴大覆蓋范圍、豐富交易品種與方式并盡早完成CCER的納入。2030年以后進入成熟運行階段：初始配額的有償分配比例進一步提高，進一步增強碳金融產品的種類、市場規模等，加大國際合作的深度與廣度。
三、碳市場建設核心要素與進展
2013年以來，國家發改委組織有關部門及支撐機構，在碳交易立法、重點行業排放核算指南、配額分配、抵消機制、重點企業溫室氣體報送和國家注冊登記系統等方面開展了大量工作，并取得階段性成果。
（一）碳交易立法
國家發改委于2014年12月26日頒布《碳排放權交易管理暫行辦法》，明確了中國統一碳排放交易市場的基本框架。中國碳排放權交易市場將建立包括國家主管部門和省級主管部門的二級管理體系，國家主管部門主要負責體系內主要標準的制定以及市場的統一監管，省級主管部門主要負責標準的執行、體系在本行政區域內的日常運行與管理。目前《碳排放權交易管理暫行條例》已進行了廣泛研討和多輪修改，形成立法建議并將進一步開展立法審查工作。企業碳排放報告管理辦法、碳市場交易管理辦法、第三方核查機構管理辦法、“發電行業配額分配計算指南”等相關配套管理規章和技術規范正在研究制定。
（二）覆蓋范圍
覆蓋范圍是碳排放權交易體系建設過程中首先需要解決的問題。具體包括覆蓋的溫室氣體種類和排放類型、覆蓋的國民經濟行業類型、覆蓋的排放源邊界、覆蓋對象的納入標準。目前中國碳交易體系采取“抓大放小”和分批逐步擴大管控范圍的工作思路。2017年12月15日發改委印發了《國家發展改革委辦公廳關于做好2016、2017年度碳排放報告與核查及排放監測計劃制定工作的通知》（發改辦氣候〔 2017〕1989號），通知明確了納入的覆蓋行業及代碼，涵蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航等八大行業。納入的企業范圍為2013至2017年任一年溫室氣體排放量達2.6萬噸CO2eq（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上的自備電廠。
（三）配額總量設定
配額總量的多寡決定了配額的稀缺性，直接影響碳市場的配額價格。中國全國碳市場建設初期采取“先分配后定總量”的方法。根據國家發改委《碳排放權交易管理暫行辦法》的規定，首先國務院碳交易主管部門制定國家配額分配方案，明確各省、自治區、直轄市免費分配數量、國家預留的排放配額數量等；其次各省、自治區和直轄市向本行政區域內重點排放單位免費發放配額，其他剩余配額允許省級碳交易主管部門用于有償分配。配額總量控制需要根據國家和地區碳排放總量控制目標制定，同時需要兼顧考慮行業企業配額與國家產業政策、行業規劃的銜接，如考慮列入去產能、去庫存情況，一定程度上體現國家整體政策導向。
（四）MRV體系
碳排放監測核算/報告/核查（MRV）體系是構建碳市場環境的重要環節，是企業對內部碳排放水平和相關管理體系進行系統摸底盤查的重要依據。良好的MRV體系可以為碳交易主管部門制定相關政策與法規提供數據支撐，可以提高溫室氣體排放數據質量，為配額分配提供重要保障，同時有效支撐企業的碳資產管理。
截至2017年底，國家發改委共發布了三批共24個重點行業溫室氣體核算方法與報告指南。雖然這24個企業歸屬不同的行業，但具有一定共性，主要體現于每個重點行業均包含了適用范圍、引用文件與參考文獻、術語與定義、核算邊界、核算方法、質量保證與文件存檔、報告內容與格式規范7部分內容。核算指南的發布，規范了企業與核查機構碳排放數據核算，確保了碳市場基礎數據的準確性。目前中國大部分省份已組織開展完成了2016-2017年度碳排放報告與核查工作。
（五）配額分配
碳排放配額分配是碳交易制度設計中與企業關系最密切的環節。碳交易體系建立以后，由于配額的稀缺性將形成市場價格，因此配額分配實質上是財產權利的分配，配額分配方式決定了企業參與碳交易體系的成本，并直接影響到企業的減排效果。配額分配的類型可以分為免費分配和有償分配兩類。免費分配即配額以無償的方式分給企業，常用的免費分配的方法包括祖父法（grandfathering）和基準分配法（benchmarking），前者根據歷史排放發放配額（因此也被稱為“歷史法”），歷史法經常會出現的問題是“鼓勵落后”，即過去在“減排控排”方面做得并不好的企業，由于其歷史排放高而得到了更多的配額；后者根據一定的基準發放配額，這種分配方式可以做到“鼓勵先進”，但對于基準的設計和數據基礎的科學性和準確性要求很高。配額的有償分配分為拍賣和固定價格出售兩種，前者由購買者競標決定配額價格，后者由出售者決定配額價格。目前中國碳排放權交易市場中前期配額分配主要以免費分配為主，具體采用基準值法和歷史法進行分配。
2017年5月，國家發改委公布了電力、水泥和電解鋁行業的配額分配方案的討論稿，基本工作思路為“基準線法+預分配”。下階段生態環境部會根據試算結果，繼續完善相關行業配額分配工作方案，制定更加完善、科學、合理的配額分配方法。
（六）支撐系統
碳市場的整體運轉需要有相應配套的支撐工具才能順利運轉，最主要的支撐工具為碳配額注冊登記系統、碳排放數據報送系統以及碳交易系統。碳配額登記注冊系統是用于記錄排放權的創建、歸屬、轉移及注銷等狀態及過程的工具，是配額及減排信用賴以存在的物理基礎。從本質上來說注冊登記系統就是一本賬簿，記錄了配額（或減排信用）從產生到更換所有者到最后注銷的全過程。碳排放數據報送系統是用于排放單位向主管部門報告有關碳排放數據信息的系統，是政府進行碳市場數據管理的數據基礎。報送系統既可以是原始的紙筆記錄，也可以是電子文檔記錄，但由于填報信息的復雜性，使用電子化系統能夠確保信息的準確性以及管理上的靈活性。碳交易系統是交易所用于撮合市場交易的系統，主要用于碳排放權交易。目前已經確定注冊登記系統由湖北省承建，交易系統由上海市承辦，兩個系統正在緊張建設中。
（七）抵消機制
抵消機制是中國碳排放權交易市場的重要組成部分，允許企業購買項目級的減排信用來抵扣其排放量。引入抵消機制的目的一是降低排放企業的履約成本，二是促進未納入碳交易體系范圍內的企業通過減排項目實現碳減排，相當于通過市場手段為能夠產生減排量的項目提供補貼；三是進一步活躍碳市場，增加碳市場參與主體，促進碳市場穩定運行。目前中國碳市場中抵消機制主要是中國核證減排量CCER（Chinese Certified Emission Reduction）。
2017年3月14日，國家發改委暫緩了溫室氣體自愿減排交易方法學、項目、減排量、審定與核證機構、交易機構備案的申請。目前生態環境部應對氣候變化司正在著手組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，并表示會盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。
（八）履約機制
履約是碳排放權交易重要的環節，是碳市場公信力和約束力的體現。為保證中國碳交易體系的有效性，中國碳市場建設將采用多種手段規范碳市場參與方的行為，包括責令限期整改，納入信用管理體系，向工商、稅務、金融等部門通報，建立“黑名單”制度并依法予以公告，取消企業的評獎評優、稅收優惠、資金補貼等，對未履約行為給予嚴格處罰，同時配備一定的執法力量執行處罰。
四、展望
2018年，應對氣候變化和溫室氣體減排職能正式劃轉到生態環境部，相關監管部門和參與方的能力建設仍面臨較大的工作任務，特別是各地方應對氣候變化隊伍建設，需要及時開展相關能力建設培訓，盡快讓相關工作人員熟悉碳市場相關業務，以保障中國碳市場順利實現交易與平穩運行。
此外，從源頭上來講，大氣污染物和溫室氣體主要都來自礦物燃料燃燒、工業、交通等人類活動，兩者具有同源性，因此應對氣候變化和減排職能劃轉生態環境部，將有利于增強應對氣候變化與環境污染防治的協同性，統籌實現中國溫室氣體排放控制和控制污染氣體排放的行動目標，進一步促進綠色低碳發展，推動中國應對氣候變化。
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